حكم المحكمة العليا، رقم 12 لسنة 4 قضائية «تنازع»، جلسة 3 أبريل 1976

باسم الشعب

المحكمة العليا

بالجلسة العلنية المنعقدة فى يوم السبت 3 من أبريل سنة 1976 - الموافق 3 من ربيع الآخر سنة 1396 هـ .

برئاسة السيد المستشار/ بدوى إبراهيم حمودة رئيس المحكمة

وحضور السادة المستشارين/ محمد عبد الوهاب خليل وعادل عزيز زخارى وعمر حافظ شريف نواب رئيس المحكمة ومحمد بهجت عتيبة وأبو بكر محمد عطية ومحمد فهمى حسن عشري أعضاء

وحضور السيد المستشار/ محمد كمال محفوظ المفوض

وحضور السيد/ سيد عبد البارى إبراهيم أمين السر

أصدرت الحكم الآتي

فى القضية المقيدة بجدول المحكمة العليا برقم 12 لسنة 4 قضائية عليا " تنازع ".

المقامة من

1 - عبد القادر محمد حسن

2 - ابراهيم مصطفى مسعود

3 - عبد الحميد عبد المجيد شحاته

4 - محمود محمد ابراهيم

5 - زينهم عبد الله سعد

6 - جودة سعيد احمد

7 - محمد عبد المنعم محمد محمود

8 - سعدية محمد موسى

9 - احمد على خليفة

10 - عبد الغنى مرعى الجز

11 - محمد الطنطاوى السيد

12 - عبد السلام شرف

ضد

1 - محافظة القليوبية

2 - السيد / رئيس مجلس مدينة بنها بصفته

" الوقائع "

تتحصل الوقائع على ما يبين من الأوراق، فى أن المدعين أقاموا الدعوى رقم 1238 لسنة 1969 مدنى ضد المدعى عليهما أمام محكمة بنها الابتدائية وطلبوا الحكم بأحقيتهم فى خفض أجرة المحال التى يستأجرونها من مجلس مدينة بنها بمقدار35 % من الأجرة التى تم التعاقد عليها فى شهرى أكتوبر سنة 1964 ونوفمبر سنة 1964 وذلك اعتباراً من الأجرة المستحقة عن شهر مارس سنة 1965 مع إلزام المدعى عليهما المصروفات، وقالوا بياناً للدعوى إنه فى شهر يوليه سنة 1964 أتم مجلس مدينة بنها إنشاء مبانى للإسكان المتوسط تشمل مساكن ومحالاً بالأدوار السفلى ، وقد أعلن عن تأجير هذه المساكن والمحال بأجرة محددة ، واستأجر المدعون من مجلس مدينة بنها محالاً بالأجرة المعروضة وقامت علاقة تعاقدية بين الطرفين بعقود حررت خلال شهرى أكتوبر ونوفمبر سنة 1964. ولما صدر القانون رقم 7 لسنة 1965 وقضى بتخفيض الأجرة بنسبة 35% قام مجلس مدينة بنها، إعمالاً لأحكامه، بتخفيض الأجرة المتفق عليها بهذا المقدار واستمر العمل على مقتضى هذا التخفيض حتى شهر مارس سنة 1969 حيث عدل مجلس المدينة عن تنفيذ أحكام القانون المذكور وأصر على تحصيل الأجرة كاملة دون تخفيض وطالب باسترداد قيمة الخفض الذى أجراه عن السنوات السابقة ، ولجأ إلى اتخاذ إجراءات الحجز استيفاء للمبالغ المطالب بها، فأقام المدعون الدعوى آنفة الذكر مطالبين بخفض الأجرة بالتطبيق لأحكام القانون رقم 7 لسنة 1965.

وفى 5 أبريل سنة 1971 قضت محكمة بنها الابتدائية بعدم اختصاصها ولائياً بنظر الدعوى وإحالتها بحالتها إلى المحكمة الإدارية المختصة بمجلس الدولة استناداً إلى أن العلاقة بين طرفى النزاع يحكمها القانون الإداري، وقد أحيلت الدعوى إلى محكمة القضاء الإدارى وقيدت برقم 1143 لسنة 25 القضائية وقضت المحكمة المذكورة فيها بجلسة 10 من يونيه سنة 1973 بعدم اختصاصها بنظر الدعوى مستندة فى ذلك إلى أن العلاقة بين المدعين ومجلس مدينة بنها تقوم فى حقيقتها على أساس عقود إيجار للانتفاع بعقارات تدخل فى الملكية الخاصة لمجلس المدينة وتحكم هذه العلاقة قواعد القانون الخاص، ولا تتوافر فى هذه العقود سمات العقود الإدارية التى يختص مجلس الدولة بهيئة قضاء إدارى بالفصل فى المنازعات الخاصة بها طبقاً للمادة العاشرة من قانون مجلس الدولة الصادر بقرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم 47 لسنة 1972.

وفى 15 من ديسمبر سنة 1973 أودع المدعون قلم كتاب المحكمة العليا عريضة طلبوا فيها تحديد الجهة القضائية المختصة بنظر النزاع.

وقدمت إدارة قضايا الحكومة مذكرة طلبت فيها الحكم باختصاص محكمة القضاء الإدارى بنظر الدعوى .

وأودعت هيئة مفوضى الدولة تقريراً بالرأى القانونى إنتهت فيه إلى أنها ترى الحكم باختصاص القضاء العادى بنظر الدعوى وحدد لنظر الدعوى جلسة 6 من مارس سنة 1976 وفيها قررت المحكمة إصدار الحكم فى الدعوى بجلسة اليوم.

" المحكمة "

بعد الإطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة .

ومن حيث إن عقد الوكالة المقدم من المحامى الذى أقام الدعوى نيابة عن المدعين لم يتضمن توكيل المدعين الرابع محمود محمد إبراهيم والثامنة سعدية محمد موسى والحادى عشر محمد الطنطاوى للمحامى فى رفع الدعوى لذلك فإنها تكون مرفوعة من غير ذى صفة بالنسبة إليهم ويتعين الحكم بعدم قبول الدعوى لهذا السبب بالنسبة للمدعين المذكورين.

ومن حيث إن الدعوى استوفت أوضاعها الشكلية المقررة بالنسبة لباقى المدعين.

ومن حيث إن المدعين يستندون فى طلب تعيين الجهة المختصة بنظر الدعوى إلى قيام تنازع سلبى على الاختصاص بين جهة القضاء العادى وجهة القضاء الإدارى إذ تخلت كلتاهما عن نظر الدعوى ذات الموضوع الواحد التى طرحت عليهما.

ومن حيث إن مناط قبول دعوى الفصل فى تنازع الاختصاص السلبى أمام المحكمة العليا وفقاً للفقرة الرابعة من المادة الرابعة من قانون المحكمة العليا الصادر بقرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم 81 لسنة 1969 والفقرة الثانية من المادة الأولى من قانون الإجراءات والرسوم أمام المحكمة العليا الصادر بالقانون رقم 66 لسنة 1970 هو أن تطرح الدعوى عن موضوع واحد أمام جهة القضاء العادى أو جهة القضاء الإدارى أو أية هيئة ذات اختصاص قضائى وأمام جهة قضاء أخرى أو هيئة ذات اختصاص قضائى أخرى وتتخلى كلتاهما عنها.

ومن حيث إنه يبين من الوقائع آنفة الذكر أن النزاع بين الطرفين يدور حول تكييف العلاقة التى تربط بينهما فى شأن انتفاع المدعين بالعقارات المملوكة لمجلس مدينة بنها وفيما إذا كانت هذه العلاقة أساسها عقد إيجار تحكمه قواعد القانون الخاص فيخضع مقابل الانتفاع بهذه العقارات للتخفيض الذى قضى به القانون رقم 7 لسنة 1965، أم أن هذا التخفيض لا يسرى على مقابل الانتفاع بهذه العقارات، باعتبار أن انتفاع المدعين بها تحكمه قواعد القانون العام، وقد طرحت الدعوى بشأن هذا النزاع على جهة القضاء العادى ( محكمة بنها الابتدائية ) وعلى جهة القضاء الإدارى ( محكمة القضاء الإداري ) فتخلت كلتاهما عنها إذ قضت كل منهما بعدم اختصاصها ولائياً بنظرها ومن ثم فقد توافر مناط طلب تعيين جهة القضاء المختصة بالفصل فيها.

ومن حيث إن كلاً من الحكمين الصادرين من جهة القضاء العادى ومن جهة القضاء الإدارى أقام قضاءه بعدم الاختصاص ولائياً بنظر الدعوى على أساس تكييفه للعلاقة القانونية بين الطرفين، وقد بنى الحكم الصادر من محكمة بنها الابتدائية قضاءه على أن العقارات المنتفع بها مخصصة لمرفق عام هو مرفق الإسكان وهى من الأموال العامة المخصصة لمنفعة عامة وأن الانتفاع بها لا يكون بموجب عقد إيجار تسرى عليه قواعد القانون الخاص وإنما يكون هذا الانتفاع بموجب رخصة تصدر مقابل رسم يؤديه المنتفع وتحكم هذه العلاقة قواعد القانون العام وتختص محاكم مجلس الدولة بالفصل فى المنازعات التى تثار بشأنها، وأقامت محكمة القضاء الإدارى حكمها على أن العلاقة بين الطرفين تمت بناء على عقود إيجار أبرمت بين الطرفين وتطبق فى شأنها قواعد القانون الخاص وتخرج المنازعات الخاصة بها من ولاية جهة القضاء الإدارى وتدخل فى اختصاص جهة القضاء العادي.

ومن حيث إنه يتعين للفصل فى التنازع السلبى بين جهتى القضاء المشار إليهما تحديد التكييف القانونى الصحيح للعلاقة التى تربط بين المدعين ومجلس مدينة بنها فى شأن الانتفاع بالمبانى المملوكة لهذا المجلس.

ومن حيث إنه يبين من الإطلاع على الأوراق التى تتناول العلاقة بين المدعين ومجلس مدينة بنها أنها صيغت جميعها على نمط واحد وأنها معنونة بعبارة " تراخيص بشغل مسكن بعمارة البلدية ". وقد تضمنت الشروط التى يتم بموجبها الانتفاع بالعقارات وذيلت بتوقيع المالك وتوقيع المنتفع الذى وصف بأنه مستأجر ومن بين هذه الشروط ما ينص عليه البند الثالث من التزام " المرخص له " بأن يؤدى إلى خزانة المجلس مقدماً فى أول كل شهر المبلغ المنصوص عليه مقابل انتفاعه، وما يقضى به البند الرابع من أن الترخيص المذكور شخصى ومؤقت ويجوز لرئيس المجلس إلغاؤه فى أى وقت، وما ينص عليه البند السادس من جواز إخلاء الم كان بالطريق الإدارى فى حالة إنتهاء مدة الترخيص أو إلغائه.

ومن حيث إن العقارات التى تنشئها مجالس المدن لإسكان بعض المواطنين بقصد تخفيف أزمة المساكن لا تعتبر أموالاً عامة فى حكم المادة 87 من القانون المدنى ذلك أن الأموال العامة طبقاً لهذا النص هى العقارات والمنقولات التى للدولة أو الأشخاص الاعتبارية العامة التى تكون مخصصة لمنفعة عامة بالفعل أو بمقتضى قانون أو قرار جمهورى أو قرار من الوزير المختص، فمعيار التعرف على صفة المال العام هو التخصيص للمنفعة العامة ، وهذا التخصيص لا يتوافر بالنسبة لهذه العقارات، ذلك أن هذه المبانى مخصصة لفئة محدودة من المواطنين بقصد تخفيف أزمة المساكن ومن ثم تدخل هذه المبانى فى الملكية الخاصة لمجلس المدينة ، كذلك فإن العلاقة القائمة بين المدعين ومجلس مدينة بنها فى شأن الانتفاع بهذه العقارات لا تكون أساسها " الترخيص " ذلك أن التراخيص لا ترد إلا على مال من الأموال العامة وتصدر بها قرارات منفردة من جهة الإدارة تحدد فيها شروط الترخيص وهذه الخصائص لا تتوافر بالنسبة للانتفاع بالعقارات التى تقيمها مجالس المدن بقصد الإسهام فى تخفيف أزمة المساكن والتى تدخل فى ملكيتها الخاصة .

ومن حيث إن العلاقة القائمة بين المدعين ومجلس مدينة بنها على ما يبين من الصيغة التى تم على مقتضاها الانتفاع والسالف بيانها تقوم على أساس تعاقدى وهذا التعاقد لا يتسم بميزات وخصائص العقود الإدارية ، ذلك أنه فضلاً عن أن إدارة الهيئات المحلية لأملاكها الخاصة لا تتفق مع طبيعة هذه العقود التى تخضع لأحكام القانون العام، فإنه يتعين لاعتبار العقد إدارياً أن تكون الإدارة بوصفها سلطة عامة طرفاً فيه وأن يتصل العقد بنشاط مرفق عام بقصد تسييره أو تنظيمه وأن يتميز بانتهاج أسلوب القانون العام فيما يتضمنه من شروط استثنائية غير مألوفة فى روابط القانون الخاص . وهذه الخصائص لا تتوافر فى العقود المحررة بين مجلس مدينة نبها والمدعين، ذلك أن مجلس المدينة لم يتعاقد بصفته سلطة عامة وإنما نزل منزلة الأفراد عند التعاقد على الانتفاع بالعقارات التى تدخل فى ملكيته الخاصة ولم يتصل العقد بتنظيم أو تسيير مرفق عام وإنما قصد به منفعة خاصة لعدد محدود من المواطنين، أما الشروط غير المألوفة المنصوص عليها فى البندين الرابع والسادس من العقود المبرمة مع المدعين والسالف بيانها فإنها فضلاً عن أن هذه الشروط لا تكفى وحدها لاعتبار العلاقة عقداً إدارياً مع تخلف الخصيصتين الأخريين المميزتين للعقود الإدارية آنفى الذكر فإن تلك الشروط مألوفة فى نوع خاص من العقود المدينة وهى عقود الإذعان وقد نظمها القانون المدنى بنصوص تكفل دفع أضرارها عن الطرف الضعيف فى التعاقد فأجاز للقاضى إعفاء هذا الطرف من تنفيذها كما أجاز له تعديلها إذا كانت شروطاً تعسفية وحظر تفسير العبارات الغامضة فى عقود الإذعان تفسيراً ضارا ًبمصلحة الطرف المذعن.

ومن حيث إن العقود المحررة بين الطرفين وقد تجردت من خصائص العقود الإدارية وتضمنت تخويل المدعين الانتفاع بالعقارات التى تدخل فى الملكية الخاصة لمجلس مدينة بنها، ومن ثم فإن هذه العقود تكون من قبيل عقود الإيجار التى تطبق فى شأنها قواعد القانون الخاص، ولا يغير من هذا النظر ما وصفت به هذه العلاقة فى المحررات التى قامت على أساسها العلاقة بين الطرفين بأنها تراخيص، إذ العبرة فى هذا الشأن بحقيقة العلاقة وفقاً للتكييف الصحيح وقد اعتبر القانون رقم 80 لسنة 1957 بشأن الإشراف على المساكن الشعبية مثل هذه العقارات من الأملاك الخاصة فأجاز بيعها وتأجيرها وكيف العلاقة بين مالك هذه العقارات والمنتفع بها بأنها علاقة إيجار بنص صريح فقضى فى المادة الأولى منه على أنه " فى تطبيق أحكام هذا القانون تعتبر مساكن شعبية المساكن التى تنشأ بقصد تمليكها أو تأجيرها لفئات من المنتفعين يصدر بتحديدها قرار من وزير الشئون البلدية والقروية أو الجهة المنشئة لها أو ينص عليها نظام تلك الجهة ...".

وقد انتهج القانون المذكور فى تكييفه لطبيعة هذه العقارات وعلاقة المنتفعين بمالكيها النهج ذاته الذى نص عليه القانون رقم 206لسنة 1951 الخاص بالمساكن الشعبية ، يؤيد هذا النظر الدليل المستفاد من نص القرارين التفسيريين رقم 1 لسنة 1965 ورقم 2 لسنة 1965 الصادرين من اللجنة العليا لتفسير أحكام القانون رقم 46 لسنة 1962 فى شأن تحديد إيجار الأماكن، ويقضى القرار الأول بأن يسرى القانون رقم 46 لسنة 1962 على المبانى المملوكة للحكومة والهيئات والمؤسسات العامة بمجالس المحافظات والمدن والتى تؤجرها، ويقضى القرار الثانى بعدم سريان أحكام القانون رقم 46لسنة 1962 على المساكن المملوكة للحكومة أو الهيئات والمؤسسات العامة ومجالس المحافظات والمدن المخصصة لعمال معينين بحكم وظائفهم وتقوم المفارقة فى الحكم بين الحالتين المنصوص عليهما فى القرار التفسيرى رقم 1 لسنة 1965 والقرار التفسيرى رقم 2 لسنة 1965 المشار إليهما، إلى أن المساكن الملحقة بالمرافق والمنشآت الحكومية والمخصصة لسكنى العاملين فى هذه المرافق تعتبر بحكم تبعيتها للمرافق العامة وتخصيصها لسكنى العاملين، بقصد انتظام العمل فى هذه المرافق، من الأموال العامة التى يجرى الانتفاع بها طبقاً لقواعد القانون العام بطريق الترخيص أو بمقتضى عقد إداري، وأما ما عدا ذلك من المساكن المملوكة للجهات المذكورة ملكية خاصة فقد حرص القرار رقم 1 لسنة 1965 آنف الذكر على النص على سريان القانون رقم 46 لسنة 1962 فى شأن تحديد إيجار الأماكن عليها، باعتبار أن العلاقة التى تقوم بين هذه الجهات والمنتفعين بهذه المبانى علاقة إيجار تطبق فى شأنها قواعد القانون الخاص وذلك لإزالة كل لبس فى شأن تكييف هذه العلاقة

ومن حيث إنه يبين مما تقدم أن المنازعة بين المدعين ومجلس مدينة بنها قد نشأت بشأن عقد من عقود القانون الخاص ومن ثم تختص بالفصل فيها محاكم القضاء العادى دون محاكم القضاء الإدارى وذلك وفقاً لما تقضى به المادة 15 من قانون السلطة القضائية الصادر بقرار رئيس الجمهورية رقم 46 لسنة 1972.

"فلهذه الأسباب"

حكمت المحكمة :

أولاً: بعدم قبول الدعوى بالنسبة إلى المدعين الرابع والثامنة والحادى عشر.

ثانيا: باختصاص القضاء العادى بنظر الدعوى .