حكم المحكمة الدستورية العليا، رقم 264 لسنة 31 قضائية «دستورية»، جلسة 2 فبراير 2019

باسم الشعب

المحكمة الدستورية العليا

بالجلسة العلنية المنعقدة يوم السبت الثانى من فبراير سنة 2019م، الموافق السابع والعشرين من جمادى الأولى سنة 1440 هـ.

برئاسة السيد المستشار الدكتور / حنفى على جبالى رئيس المحكمة

وعضوية السادة المستشارين: سعيد مرعى عمرو والدكتور حمدان حسن فهمى وحاتم حمد بجاتو والدكتور محمــد عماد النجار والدكتور طارق عبد الجواد شبل وطارق عبد العليم أبو العطا نواب رئيس المحكمة

وحضور السيد المستشار الدكتور/ عماد طارق البشرى رئيس هيئة المفوضين

وحضور السيد / محمـد ناجى عبد السميع أمين السر

أصدرت الحكم الآتى

فى الدعوى المقيدة بجدول المحكمة الدستورية العليا برقم 264 لسنة 31 قضائية "دستورية".

المقامة من

عصام محمد فرج عيد الشهابى

ضد

1-رئيس الجمهورية

2-رئيس مجلس الوزراء

3-رئيس مجلس النواب

4-رئيس مجلس إدارة الهيئة العامة لمشروعات التعمير والتنمية الزراعية

5- جاد الكريم يوسف أبو العلا

الإجراءات

بتاريخ الثانى عشر من ديسمبر سنة 2009 أودع المدعى صحيفة هذه الدعوى قلم كتاب المحكمة الدستورية العليا؛ طالبًا الحكم بعدم دستورية الفقرتين الأولى والثالثة من المادة (823) من القانون المدنى.

وقدمت هيئة قضايا الدولة مذكرة طلبت فيها الحكم برفض الدعوى.

وبعد تحضير الدعوى، أودعت هيئة المفوضين تقريرًا برأيها.

ونُظرت الدعوى على النحو المبين بمحضر الجلسة، وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة اليوم.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، والمداولة.

حيث إن الوقائع تتحصل – حسبما يتبين من صحيفة الدعوى وسائر الأوراق – فى أن المدعى عليه الخامس كان قد اشترى من الهيئة العامة لمشروعات التعمير والتنمية الزراعية، قطعة أرض صحراوية مستصلحة مساحتها خمسة أفدنة بمشروع مبارك القومى بالسويس (قطعة رقم 81 ب)، بموجب عقد مؤرخ 18/4/2007، ثم باعها إلى المدعى بموجب العقد المؤرخ 22/10/2007، فأقام الأخير الدعوى رقم 1003 لسنة 2008 مدنى كلى السويس، ضد المدعى عليهما الرابع والخامس بطلب الحكم بصحة ونفاذ عقدى البيع المشار إليهما، وبجلسة 26/1/2008، قضت محكمة السويس الابتدائية فى تلك الدعوى برفضها، واستندت فى قضائها إلى نصى المادتين (147 ، 823) من القانون المدنى، وإلى نصوص المواد (2 ، 13، 16، 17) من القانون رقم 143 لسنة 1981 فى شأن الأراضى الصحراوية، فطعن المدعى – فى هذه الدعوى – على ذلك الحكم بالاستئناف رقم 310 لسنة 32 قضائية أمام محكمة استئناف الإسماعيلية (مأمورية استئناف السويس)، ودفع بجلسة 18/10/2009، بعدم دستورية الفقرتين الأولى والثالثة من المادة (823) من القانون المدنى، وإذ قدرت تلك المحكمة جدية هذا الدفع، وصرحت للمدعى بإقامة الدعوى الدستورية، أقام الدعوى المعروضة.

وحيث إن المادة (823) من القانون المدنى تنص على أنه " 1- إذا تضمن العقـــــد أو الوصـــــية شرطًــــــا يقضـــى بمنــــع التصــــرف فى مــال، فلا يصح هذا الشرط ما لم يكن مبنيًا على باعث مشروع، ومقصورًا على مدة معقولة.

2- ويكون الباعث مشروعًا متى كان المراد بالمنع من التصرف حماية مصلحة مشروعة للمتصرف أو للمتصرف إليه أو للغير.

3- والمدة المعقولــة يـــــــــــجوز أن تستغرق مدة حيـــــــاة المتصـــرف أو المتصــــــرف إليه أو الغير."

وحيث إن من المقرر فى قضاء المحكمة الدستورية العليا أن المصلحة الشخصية المباشرة وهى شرط لقبول الدعوى الدستورية، مناطها أن يكون ثمة ارتباط بينها وبين المصلحة القائمة فى الدعوى الموضوعية، بما مؤداه: أن تفصل المحكمة الدستورية العليا فى الخصومة من جوانبها العملية وليس من معطياتـــــــــها النظريــــــــــــة أو تصوراتها المجردة، وهو ما يقيد تدخلها فى تلك الخصومة القضائية، ويرسم تخوم ولايتها، فلا تمتد لغير المطاعن التى يؤثر الحكم بصحتها أو بطلانها على النزاع الموضوعى، وبالقدر اللازم للفصل فيها، ومؤداه: ألا تقبل الخصومة الدستورية من غير الأشخاص الذين يمسهم الضرر من جراء سريان النص المطعون فيه عليهم، سواء أكان هذا الضرر وشيكًا يتهددهم، أم كان قد وقع فعلاً، ويتعين دومًا أن يكون الضرر منفصلاً عن مجرد مخالفة النص المطعون فيه للدستور، مستقلاً بالعناصر التى يقوم عليها، ممكنًا تحديده وتسويته بالترضية القضائية، عائدًا فى مصدره إلى النص المطعون فيه، فإذا لم يكن النص قد طُبق على من ادعى مخالفته للدستـــور، أو كان من غير المخاطبين بأحكامه، أو كان قد أفاد من مزاياه، أو كان الإخلال بالحقوق التى يدعيها لا يعود إليه، دل ذلك على انتفاء المصلحة الشخصية المباشرة، ذلك أن إبطال النص التشريعى فى هذه الصور جميعًا، لن يحقق للمدعى أية فائدة عملية يمكن أن يتغير بها مركزه القانونى بعد الفصل فى الدعوى الدستورية، عما كان عليه قبلها.

وحيث إنه متى كان ذلك، وكان العقد المبرم بين الهيئة العامة لمشروعات التعمير والتنمية الزراعية والمدعى عليه الخامس، محل الدعوى الموضوعية، الذى يدور النزاع فيها حول طلب الحكم بصحته ونفاذه، قد أُبرم طبقًا لأحكام القانون رقم 143 لسنة 1981 بشأن الأراضى الصحراوية، ولائحته التنفيذية الصادرة بقرار وزير التعمير والدولة للإسكان واستصلاح الأراضى رقم 198 لسنة 1982، وكانت المادة (2) من القانون رقم 143 لسنة 1981 المشار إليه تنص على أن "تكون إدارة واستغلال والتصرف فى الأراضى الصحراوية الخاضعة لأحكام هذا القانون وفقًا للأوضاع والإجراءات المبينة فيما يلى:

( أ ) ..................

(ب) وفيما عدا الأراضى المنصوص عليها فى البند (أ) يصدر الوزير المختص باستصلاح الأراضى قرارًا بتحديد المناطق التى تشملها خطة ومشروعات استصلاح الأراضى، وتتولى الهيئة العامة لمشروعات التعمير إدارة هذه الأراضى ويكون التصرف فيها واستغلالها بمعرفة الهيئة بعد أخذ رأى وزارة الدفاع وبمراعاة ما تقرره فى هذا الشأن من شروط وقواعد تتطلبها شئون الدفاع عن الدولة.

ويحظر استخــــــــــدام هذه الأراضـــــــــــى فى غير الـــــغرض المخصصــــــــــــــــة من أجلـــه إلا بموافقة الوزير المختص بالاستصلاح وبالشروط التى يحددها، وبعد أخذ رأى وزارة الدفاع.

(ج) ..................".

وقد نصت المادة (3) من القانون ذاته على أن: "يكون استصلاح واستزراع الأراضى الصحراوية وكسب ملكيتها والاعتداد بها والتصرف فيها وإدارتها والانتفاع بها وفقًا لأحكام هذا القانون والقرارات المنفذة له.

وتجب المحافظة على ما قد يوجد بالأرض من مناجم ومحاجر وثروات معدنية أو بترولية وما تحويه من آثار أو تراث تاريخى، وذلك وفقًا للقوانين والنظم المعمول بها.

وتكون الهيئة العامة لمشروعات التعمير والتنمية الزراعية هى جهاز الدولة المسئول عن التصرف واستغلال وإدارة هذه الأراضى فى أغراض الاستصلاح والاستزراع دون غيرها من الأغراض ويعبر عنها فى هذا القانون (بالهيئة)."

ونصت المادة (13) على أن "يكون تصرف الهيئة فى الأراضى الخاضعة لأحكام هذا القانون أو تأجيرها أو استغلالها لغرض استصلاحها واستزراعها فقط، ووفقًا للقواعد والشروط والأوضاع التى يضعها مجلس إدارة الهيئة وتتضمنها العقود المبرمة مع ذوى الشأن.

وتشمل هذه القواعد ما يكفل منح الحماية فى هذه الأراضى وحصول الهيئة على مستحقاتها والمشاركة فى فروق الأسعار فى حالة التصرف فى الأراضى بما يغطى نصيبها فى المرافق الأساسية التى أقامتها الدولة........".

"

كما نصت المادة (16) من القانون ذاته على أن "يلتزم المتصرف إليه باستصلاح الأرض المبيعة باستزراعها خلال المواعيد وطبقًا للبرامج والشروط والأوضاع التى يحددها مجلس إدارة الهيئة وتتضمنها العقود المبرمة فى هذا الشأن.

ويُحظر استخدام الأراضى المبيعة فى غير الغرض المُخصصة من أجله، كما يُحظر التصرف فى هذه الأراضى أو جزء منها أو تقرير أى حق عينى أصلى أو تبعى عليها أو تمكين الغير منها، إلا بعد استصلاحها أو استزراعها أو موافقة مجلس إدارة الهيئة على التصرف قبل الاستصلاح والاستزراع للأسباب التى يقدرها بعد ضمان حصول الهيئة على كامل حقوقها.

ويقع باطلاً كل إجراء يخالف ذلك، ولا يجوز شهره ولكل ذى شأن التمسك بالبطلان أو طلب الحكم به، وعلى المحكمة أن تقضى به من تلقاء نفسها.

وفى حالة مخالفة أحكام هذه المادة يكون لمجلس إدارة الهيئة أن يقرر إزالة أسباب المخالفة إداريًا على نفقة المخالف واسترداد الأرض محل المخالفة إذا لم يقم المخالف بإزالتها خلال المدة التى تحددها له الهيئة بكتاب موصى عليه بعلم الوصول."

وقد أكدت المادة الثانية من القانون رقم 7 لسنة 1991 فى شأن بعض الأحكام المتعلقة بأملاك الدولة الخاصة، على أن تكون إدارة واستغلال والتصرف فى الأراضى الصحراوية الخاضعة لأحكام القانون رقم 143 لسنة 1981 فى شأن الأراضى الصحراوية وفقًا للأوضاع والإجراءات التى تضمنتها، ونصت الفقرة الثالثة منها على أنه "وتتولى الهيئة العامة لمشروعات التعمير والتنمية الزراعية إدارة واستغلال والتصرف فى الأراضى التى تخصص لأغراض الاستصلاح والاستزراع".

ونصت المادة السادسة من هذا القانون على أن " تكون قرارات مجالس إدارة الهيئات العامة المشار إليها فى المادة الثانية من هذا القانون نافذة وفقًا للقواعد المقررة فى القوانين والقرارات الخاصة بإنشائها وتنظيمها وذلك عدا:

1. القرارات التى تتعلق باختصاصات أكثر من وزارة أو هيئة عامة أو أية جهة إدارية أخرى فيتعين إبلاغها إلى رئيس مجلس الوزراء فى موعد غايته عشرة أيام من تاريخ صدورها لاعتمادها، وتصبح نافذة بانقضاء ثلاثين يومًا من تاريخ إبلاغه بها دون الاعتراض عليها.

2. القرارات الصادرة بالقواعد والشروط المنظمة لإدارة واستغلال والتصرف فى الأراضى والعقــــــــارات المخصصة للهيئـــــــــات المذكــــورة، فلا تكون نافذة إلا بعد موافقة مجلس الوزراء عليها."

وقد صدر قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 2906 لسنة 1995 فى شأن القواعد والشروط المنظمة لإدارة واستغلال والتصرف فى الأراضى المخصصة للهيئة العامة لمشروعات التعمير والتنمية الزراعية، ونُشر بالجريدة الرسمية بتاريخ 30/11/1995، وعُمل به من اليوم التالى لهذا التاريخ، ونصت المادة (58) منه على أن "يتضمن نموذج عقد البيع التزامات المتصرف إليه وعلى الأخص ما يلى:

.............

(و) عدم التصرف فى الأرض قبل انقضاء خمس عشرة سنة من تاريخ تسجيل عقد البيع وسداد كامل ثمن الأرض والعائد إلا بموافقة الهيئة كتابة على ذلك، وبشرط أن يكون التصرف لمن تتوافر فيه شروط الانتفاع التى وُزعت الأرض على المنتفع وفقًا لها، وأن يقبل المتصرف إليه الحلول محل المنتفع فى كل التزاماته طبقًا للقانون رقم 143 لسنة 1981 المشار إليه ولائحته التنفيذية وعقد البيع، وأن يقبل التصرف فيها إلى من ترشحه الهيئة لذلك.

ويترتب على مخالفة أى من هذه الالتزامات فسخ العقد واسترداد الأرض دون حاجة إلى تنبيه أو إنذار أو اتخاذ أى إجراء قضائى، وتُصبح المبالغ التى سُددت من المنتفع حقًا خالصًا للهيئة التى يكون لها أيضًا أن تستوفى باقى قيمة التيسيرات النقدية التى استفاد منها المنتفع".

ومفاد جماع هذه النصوص أن التصرف فى الأراضى الصحراوية لا يكون إلا وفقًا لأحكام القانون رقم 143 لسنة 1981 والقانون رقم 7 لسنة 1991 المشار إليهما، والقرارات المنفذة لهما، وأن المشرع ناط بالهيئة العامة لمشروعات التعمير والتنمية الزراعية التصرف فيما يُخصص من هذه الأراضى لأغراض الاستصلاح والاستزراع بالتنسيق مع وزارة الدفاع، وذلك كله وفقًا للقواعد والشروط التى يقررها مجلس إدارة الهيئة، ويوافق عليها مجلس الوزراء، وتُدرج فى العقود التى تبرمها الهيئة على نحو يكفل حماية هذه الأراضى وحصول الهيئة على مستحقاتها. وقد أكدت المادة (16) من القانون رقم 143 لسنة 1981 المشار إليه، على حظر تصرف المشترين فى الأراضى المباعـــــــــــة أو أى جزء منهـــــــــا أو تقرير أى حق عينى أصلى أو تبعى عليهـــــا إلا بعد استصلاحها أو استزراعها أو موافقة مجلس إدارة الهيئة على التصرف فيهــــــــــــــــــا قبل ذلك، ورتبت البطـــــــلان كجزاء على كل إجـــــــراء يخالف ذلك، ولا يــــــجوز شهره، وقد ألزمت المادة (58) من قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 2906 لسنة 1995 المشار إليه المتصرف إليه بعدم التصرف فى الأرض المبيعة له قبل انقضاء خمس عشرة سنة من تاريخ تسجيل عقد البيع وسداد كامل الثمن والعـــــــائد إلا بموافقة الهيئة كتابة، ورتبت على الإخلال بأى من هذه الالتزامات فسخ العقد واسترداد الأرض دون حاجة إلى تنبيه أو إنذار أو اتخاذ أى إجراء قضائى.

لما كان ذلك، وكانت النصوص سالفة البيان من القانون رقم 143 لسنة 1981، والقانون رقم 7 لسنة 1991، وقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 2906 لسنة 1995 السالف ذكرها، تمثل نصوصًا قانونية خاصة تطبق على العقد مثار النزاع فى الدعوى الموضوعية المشار إليها سلفًا، دون النصوص العامة الواردة بالفقرتين الأولى والثالثة من المادة (823) من القانون المدنى، ومن ثم فإن الفصل فى دستورية هاتين الفقرتين لا يكون لازمًا للفصل فى الدعوى الموضوعية، التى أُقيمت هذه الدعوى الدستورية بمناسبتها، ذلك أن الإخلال بالحقوق التى يدعيها المدعى فيها لا يعود إلى نصيهما، وإنما يعود إلى النصوص القانونية الخاصة المشار إليها، والتى تمثل قانون العقد مثار النزاع الموضوعى، الأمر الذى تنتفى معه المصلحة الشخصية المباشرة للمدعى فى الطعن على نصى الفقرتين الأولى والثالثة من المادة (823) من القانون المدنى، وتكون هذه الدعوى –تبعًا لذلك- غير مقبولة.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بعدم قبول الدعوى، وبمصادرة الكفالة، وألزمت المدعى المصروفات ومبلغ مائتى جنيه مقابل أتعاب المحاماة.

أمين السر رئيس المحكمة