Supreme Constitutional Court judgment, case 38 of judicial year 39 (constitutional review), hearing of 7 November 2020

باسم الشعب

المحكمة الدستورية العليا

بالجلسة العلنية المنعقدة يوم السبت السابع من نوفمبر سنة 2020م، الموافق الحادى والعشرين من ربيع الأول سنة 1442 هـ.

برئاسة السيد المستشار / سعيد مرعى عمرو رئيس المحكمة

وعضوية السادة المستشارين: محمد خيرى طه النجار ورجب عبد الحكيم سليم والدكتور حمدان حسن فهمى والدكتور محمد عماد النجار والدكتور طارق عبدالجواد شبل وطارق عبد العليم أبو العطا نواب رئيس المحكمة

وحضور السيد المستشار الدكتور/ عماد طارق البشرى رئيس هيئة المفوضين

وحضور السيد / محمـد ناجى عبد السميع أمين السر

أصدرت الحكم الآتى

فى الدعوى المقيدة بجدول المحكمة الدستورية العليا برقم 38 لسنة 39 قضائية "دستورية"، بعد أن أحالت المحكمة الإدارية العليا بحكمها الصادر بجلسة 22/5/2013، ملف الطعن رقم 15673 لسنة 57 قضائية.

المقام من

النيابـــــــــــــــة الإداريـــــــــــــــة

ضــــد

سامية بخيت إبراهيم على

الإجـراءات

بتاريخ السادس والعشرين من مارس سنة 2017، ورد إلى قلم كتاب المحكمة الدستورية العليا، ملف الطعن رقم 15673 لسنة 57 قضائية، بعد أن قضت المحكمة الإدارية العليا بجلسة 22/5/2013، بإحالة الطعن إلى المحكمة الدستورية العليا للفصل فى دستورية نص المادة (1) من القانون رقم 29 لسنة 1974 فى شأن تكليف الأطباء والصيادلة وأطباء الأسنان وهيئات التمريض والفنيين الصحيين والفئات الطبية الفنية المساعدة، والمواد المرتبطة به، وذلك بدون رسوم، مع وقف الطعن لحين صدور حكم المحكمة الدستورية العليا.

وقدمت هيئة قضايا الدولة مذكرة، طلبت فيها الحكم بعدم قبول الدعوى.

وبعد تحضير الدعوى، أودعت هيئة المفوضين تقريرًا برأيها.

ونُظرت الدعوى على النحو المبين بمحضر الجلسة، وقررت المحكمة إصدار الحكم فيها بجلسة اليوم.

المحكمــــة

بعد الاطلاع على الأوراق، والمداولة.

حيث إن الوقائع تتحصل – على ما يتبين من حكم الإحالة وسائــــر الأوراق – فى أن النيابة الإدارية كانت قد قدمت سامية بخيت إبراهيم على، للمحاكمة التأديبية، أمام المحكمة التأديبية لوزارتى الصحة والمالية وملحقاتها, فى الدعوى رقم 457 لسنة 52 قضائية، لأنها اعتبارًا من 9/6/2009، وحتى تاريخ استلام العمل المكلفة به أو صدور حكم المحكمة التأديبية أيهما أقرب، وبوصفها الطبيبة المكلفة بمديرية الشئون الصحية بالفيوم، وبدائرة عملها المشار إليها، خالفت واجبات وظيفتها، بأن امتنعت عن تسلم العمل حال مطالبتها بذلك، بالمخالفة لقرار تكليفها رقم 240 لسنة 2009 المعدل بالقرار رقم 375 لسنة 2009، ونصوص المواد (76/3 بند 8، 77/1) من قانون نظام العاملين المدنيين بالدولة الصادر بالقانون رقم 47 لسنة 1978 المعدل بالقانون رقم 115 لسنة 1983، والمادتين (4، 6) من القانون رقم 29 لسنة 1974 فى شأن تكليف الأطباء والصيادلة وأطباء الأسنان وهيئات التمريض والفنيين الصحيين والفئات الطبية الفنية المساعدة. وبجلسة 26/12/2010، قضت المحكمة ببراءة المذكورة مما هو منسوب إليها فى أمر الإحالة، تأسيسًا على أن امتناعها عن تسلم العمل تنفيذًا لقرار التكليف ليس فيه ما يمثل مخالفة من جانبها، لعدم قيام قرار التكليف على سند صحيح من القانون، إذ استند إلى قاعدة قانونية وردت بالقانون رقم 29 لسنة 1974 المشار إليه، تم نسخها بالاتفاقية الدولية للحقوق الاقتصادية والثقافية، السارية فى مصر كقانون داخلى اعتبارًا من 14/4/1982. وإذ لم ترتض النيابة الإدارية هذا القضاء، فقد طعنت عليه أمــــام المحكمة الإداريــــة العليــــا بالطعــــن رقــــم 15673 لسنة 57 قضائيــــة، وقد ارتأت المحكمة أن نص المادة (1) من القانون رقم 29 لسنة 1974 السالف الذكر، يخالف الاتفاقيات والمعاهدات الدولية بشأن العمل الجبرى، وحق العمل الذى كفله الدستور، والمبادئ التى قررتها المحكمة الدستورية العليا فى هذا الشــــــــــــأن، لاسيما أنه تكليف بما لا يطاق، وفى ظروف غير إنسانية أو ملائمة، وبدون مقابل مجزٍ أو حتى عادل، فقررت بجلسة 22/5/2013، إحالة الطعن إلى المحكمة الدستورية العليا للنظر فى مدى دستورية نص المادة (1) المشار إليها، والمواد المرتبطة به.

وحيث إنه عن الدفع المبدى من هيئة قضايا الدولة بعدم قبول الدعوى، على سند من ورود قرار الإحالة مُجهلاً من بيان النص الدستورى المدعى بمخالفته، وأوجه تلك المخالفة، مفتقدًا بذلك البيانات الجوهرية التى أوجبتها المادة (30) من قانون المحكمة الدستورية العليا الصادر بالقانون رقم 48 لسنة 1979 تضمينها قرار الإحالة، فقد جرى قضاء هذه المحكمة على أن ما تغياه المشرع من نص المادة (30) من قانونها المشار إليه، هو أن يتضمن قرار الإحالة أو صحيفة الدعوى البيانات الجوهرية التى تكشف عن ماهية المسألة الدستورية التى يُعرض على هذه المحكمة أمر الفصل فيها، وكذلك نطاقها، بما ينفى التجهيل بها. وكان ما توخاه المشرع من ذلك يعتبر متحققًا كلما تضمن قرار الإحالة أو صحيفة الدعوى ما يعين على تحديد المسألة الدستورية، سواء كان ذلك بطريق مباشر أو غير مباشر، إذ ليس بلازم للوفاء بالأغراض التى استهدفتهــــــــــــــــــــــا المـــــــــــادة (30) من قانون هذه المحكمة، أن يتضمن قرار الإحالـــــة أو صحيفة الدعـــــوى تحديدًا مباشـــــرًا وصريحًـا للنص التشريعـــــى المحـــــال أو المطعون فيه، والنص الدستورى المدعى بمخالفته وأوجه المخالفة، بل يكفى أن تكون المسألة الدستورية التى يُراد الفصل فيها قابلة للتعيين، بأن تكون الوقائع التى تضمنها قرار الإحالة أو صحيفة الدعوى – فى ترابطها المنطقى – مفضية إليها، جلية فى دلالة الإفصاح عنها. إذ كان ذلك، وكان قرار الإحالة الصادر من المحكمة الإدارية العليا بجلسة 22/5/2013، قد عين النص المحال فى المادة (1) من القانون رقم 29 لسنة 1974 المشار إليه، وجاء هذا القرار واضــــــــــــح الدلالة فى تعيين النص الدستورى المدعى بمخالفته وأوجه المخالفــــــــــــــــــة، فيما أشـــــــــــــــار إليه من أن هــــذا النص، بما تضمنه مــــن تكليف بما لا يطــــاق، وفــــى ظــــروف غير إنسانيـة أو ملائمة، وبدون مقابل مجزٍ أو حتى عادل، يخالف الحق فى العمل، والمبادئ التى قررتها المحكمة الدستورية العليا فى هذا الشــــأن. ولا ينال من ذلك عدم تحديد قرار الإحالة المواد المرتبطة بالنص المحال السالف الذكر، مما يُعد تجهيلاً بها، ذلك أن تعيينه للنص الأصلى الذى قصدت المحكمة إحالته إلى المحكمة الدستورية العليا للفصل فى دستوريته، وهو نص المادة (1) المار ذكره، يعتبر تحديدًا كافيًا للنص المحال، ليضحى هذا القرار مستوفيًا البيانات الجوهرية التى تطلبتها المادة (30) المشار إليها، فى قرار الإحالة، بالنسبة لهذا النص، مما يتعين معه رفض الدفع بعدم قبول الدعوى المبدى من هيئة قضايا الدولة بالنسبة له، دون غيره من النصوص التى جاء قرار الإحالة فى خصوصها مجهلاًّ، بما يستوجب القضاء بعدم قبول الدعوى بالنسبة لها.

وحيث إن المادة (1) من القانون رقم 29 لسنة 1974 فى شأن تكليف الأطباء والصيادلة وأطباء الأسنان وهيئات التمريض والفنيين الصحيين والفئات الطبية الفنية المساعدة تنص على أن " لوزير الصحة تكليف خريجى كليات الطب والصيدلة وطب الأسنان والمعاهد والمدارس والمراكز التى تعد أو تخرج أفراد هيئة التمريض والفنيين الصحيين وغيرهم من الفئات الطبية الفنية المساعدة المتمتعين بجنسية جمهورية مصر العربية للعمـــــل فى الحكومة وفى وحـــــدات الإدارة المحلية أو الهيئات العامة أو الوحدات التابعة لها أو المؤسسات العامة والوحدات التابعة لها أو القطاع الخاص، وذلك لمدة سنتين، ويجوز تجديد التكليف لمدة أخرى مماثلة......". وتنص المادة (2) من هذا القانون على أن " تشكل فى وزارة الصحة لجنة لتكليف الخريجين الخاضعين لأحكام هذا القانون ........ وتختص هذه اللجنة بتنظيم الإجراءات التى تتبع فى شأن تكليف الفئات المذكورة بالمادة الأولى وتحديد واختيار الأعداد اللازم تكليفها للجهات المبينة بتلك المادة. وترفع اللجنة توصياتها فى هذا الشأن إلى وزير الصحة خلال أسبوعين على الأكثر من تاريخ صدورهـــــــــــا لاعتمادهــــــــــــا". وتنص المــــــــــــادة (7) من القانــــــــــون ذاته على أنه " لا يجوز لأى شخص معنوى أو طبيعى أن يعين أحدًا من المكلفين الخاضعين لأحكام هذا القانون قبل الحصول على موافقة وزير الصحة"، وتنص المادة (9) من القانون المشار إليه على أن "يصدر وزير الصحة القرارات اللازمة لتنفيذ هذا القانون". وبتاريخ 13/2/2007، صدر قرار وزير الصحة والسكان رقم 65 لسنة 2007 فى شأن قواعد تكليف الأطباء البشريين، المنشور بالوقائع المصرية العدد رقم 44 بتاريخ 25/2/2007، والمعمول به اعتبارًا من 26/2/2007، اليــــوم التالــــى لتاريــــخ نشــــره، طبقًا لنص المــــادة (2) مــــن هذا القرار، ونص فى المادة (6) منه على أن "ينظر فى الطلبات الواردة من الجهات الراغبة فى تكليف الأطباء لديها خارج نطاق الوحدات التابعة لمديريات الشئون الصحية بالمحافظات، وذلك بنظام الإعارة من المديريات الموزعين عليها، وبعد موافقة هذه المديريات فى ضوء احتياجاتها من الأطباء المكلفين، على أن يكـــــون ذلك بالأعداد وليس بالأسماء، ماعدا الأطباء المقيمين والمعيدين بالجامعات والمراكز البحثية التابعة لوزارة البحث العلمى والمكلفين على وزارتى الدفـــــاع والداخلية والجهـــــات ذات الطبيعـــــة الخاصــــــــــة المماثلة طبقًا لما تحدده لجنة التكليف". وتنص المادة (7) من هذا القـــــرار على أنه "عند انتهاء مدة إعارة الأطباء المكلفين إلى الجهات المشار إليها، يعود هؤلاء الأطباء إلى المديريات التى وزعوا عليها".

وحيث إن الواضح من النصوص المتقدمة أن المشرع أجاز لوزير الصحة بمقتضى نص المادة (1) من القانون رقم 29 لسنة 1974 المشار إليه، تكليف خريجى كليات الطب، المتمتعين بجنسية جمهورية مصر العربية، للعمل فى الحكومة ووحــــــــدات الإدارة المحليــــة أو الهيئــــات العامــــة أو الوحــــدات التابعــــة لها أو المؤسسات العامة والوحدات التابعة لها أو القطاع الخاص، وفاء باحتياجات تلك الجهات من الأطباء، وذلك لمدة سنتين يجوز تجديدها لمدة أخرى مماثلة، وخول اللجنة المشكلة طبقًا لنص المادة (2) من هذا القانون اقتراح القواعد والإجراءات المنظمة للتكليف، وتحديد واختيار الأعداد اللازم تكليفها للجهات المشار إليها، وتُرفع توصيات تلك اللجنة إلى وزير الصحة لاعتمادها خلال أسبوعين على الأكثر من تاريخ صدورها، وفى هذا الإطار وضعت اللجنة باجتماعها المعقود فى 13/2/2017، توصياتها فى شأن قواعد تكليف الأطباء البشريين، التى تم اعتمادها من وزير الصحة، وصدر بها القرار رقم 65 لسنة 2007 السالف الذكر، وقد حظرت المادة (7) من القانون تعيين المكلفين الخاضعين لأحكامه قبل الحصول على موافقة وزير الصحة، كما وسد نص المادة (9) من القانون المذكور لوزير الصحة الاختصاص بإصدار القرارات اللازمة لتنفيذه. وأجازت المادة (6) من قـــــــــــــرار وزير الصحة والسكان رقم 65 لسنة 2007 المشار إليه تكليف الأطباء على جهات خارج نطاق الوحدات التابعة لمديريات الشئون الصحية، ويشمل ذلك الجامعات، لاستيفاء احتياجاتها من الأطباء المقيمين والمعيدين، وذلك بنظام الإعارة من المديريات الموزعين عليها، وبعد موافقة هذه المديريات، فى ضوء احتياجاتها من الأطباء المكلفين، على أن يعود الأطباء المعارين إلى مديرياتهم بعد انتهاء مدة الإعارة.

وحيث إن المصلحة فى الدعـــــوى الدستورية، وهى شـــــرط لقبولهـــــا، مناطها - على ما جـــــــرى به قضاء هذه المحكمة - أن يكون ثمة ارتباط بينها وبين المصلحـــــــــــة القائمة فى الدعوى الموضوعية، وذلك بأن يؤثر الحكم فى المسألة الدستورية على الطلبات المرتبطـــــــــة بها والمطروحة على محكمة الموضــــــــــــــــــــــــوع، ويستوى فى شأن توافر المصلحة أن تكون الدعوى قد اتصلت بالمحكمة عن طريق الدفع أو عن طريق الإحالة، والمحكمة الدستورية العليا هى وحدها التى تتحــــــــــــــرى توافر شرط المصلحة فى الدعوى الدستورية للتثبت من شروط قبولهــــــــــــــــــــــا. ومؤدى ذلك أن الإحالة من محكمـــــــــــة الموضوع إلى المحكمة الدستورية العليا لا تفيد بذاتها توافر المصلحة، بل لازمه أن هذه الدعوى لا تكون مقبولة إلا بقدر انعكاس النص التشريعى المحال على النزاع الموضوعى، فيكون الحكم فى المطاعن الدستورية لازمًا للفصل فى ذلك النزاع، وأنه لا تلازم بين الإحالة من محكمة الموضوع وتوافر هذه المصلحة، فإذا لم يكن للفصل فى دستورية النص الذى ثارت بشأنه شبهة عدم الدستورية لدى محكمة الموضـــــــوع انعكاس على النزاع الموضوعى، فإن الدعوى الدستورية تكون غير مقبولة. كما جرى قضاء هذه المحكمة على أن المصلحة فى الدعوى الدستورية قوامها أن يكون الحكم فى المسألة الدستورية لازمًا للفصل فى مسألة كلية أو فرعية تدور حولها الخصومة بأكملها أو فى شق منها فى الدعوى الموضوعية.

وحيث إن قضاء هذه المحكمة قد جرى على أن الخطأ فى تأويل النصوص القانونية لا يوقعها فى دائرة المخالفة الدستورية، إذا كانت صحيحة فى ذاتها، وأن الفصـــل فى دستوريــــــة النصوص القانونيــــــة المدعى مخالفتها للدستور، لا يتصل بكيفية تطبيقها عملاً، ولا بالصورة التى فهمها القائمون على تنفيذها، وإنما مرد اتفاقها مع الدستور أو خروجها عليه إلى الضوابط التى فرضها الدستور على الأعمال التشريعية جميعها. فإذا كان الضرر المدعى به ليس مرده إلى النص المحال، وإنما إلى الفهم الخاطئ له، والتطبيق غير الصحيح لأحكامه، غدت المصلحة فى الدعوى الدستورية منتفية.

متى كان ذلك، وكان الثابت من الأوراق أنه تم تكليف الطبيبة سامية بخيت إبراهيم على، بمقتضى القرار رقم 240 لسنة 2009، المعدل بالقرار رقم 375 لسنة 2009، وذلك للعمل بمديرية الشئون الصحية بالفيوم – إدارة يوسف الصديق اعتبارًا من 1/4/2009، وكانت المذكورة قد تمت إعارتها لمستشفيات جامعة القاهرة – على ما جاء بإفادة الإدارة العامة للتكليف بوزارة الصحة المؤرخة 14/1/2009، والشهادة الصادرة من مستشفيات جامعة القاهرة المؤرخة 30/11/2010 المرفقة بالأوراق - اعتبارًا من 18/2/2009، لمدة ثلاث سنوات، يجوز مدها إلى خمس سنوات، استنادًا لنص المادة (6) من قرار وزير الصحة والسكان رقم 65 لسنة 2007 السالف الذكر، الذى تناول تنظيم الإعارة باعتبارها إحدى وسائل تكليف الأطباء إلى جهات أخرى خارج نطاق الوحدات التابعة لمديريات الشئون الصحية بالمحافظات، ثم عينت الطبيبة المذكورة بوظيفة طبيب مقيم بقسم الأطفال بمستشفيات جامعة القاهرة لمدة ثلاث سنوات، اعتبارًا من 18/5/2009 حتى 17/5/2012، ويجوز مدها إلى خمس سنوات أخرى، وطبقًا للقواعد المتبعة فى إعارة الأطباء يتم إخلاء طرف الطبيب المعار من المديرية المكلف عليها، ويتم تسليمه العمل بالجامعة المعار إليها. ولم يتضمن قرار التكليف المار ذكره النص صراحة على إلغاء قرار الإعارة، ليقتصر أثره على تحديد الجهة التى يعود إليها الطبيب عند انتهاء مدة الإعارة، طبقًا لنص المادة (7) من القرار رقم 65 لسنة 2007 المشار إليه، بما لازمه خضوع الحالة المعروضة للأحكام التى تضمنتهـــــــا المواد (1، 2، 7، 9) من القانون رقم 29 لسنة 1974 المار ذكره، والمادة (6) من قرار وزير الصحة والسكان الآنف البيان، ليضحى الضرر، مثار النزاع المعروض، ليس مرجعه إلى النص المحال، وإنما إلى الفهم الخاطئ له، والتطبيق غير الصحيح لأحكامه، وما تضمنته النصوص المتقدمة، التى يخضع لها المركز القانونى فى الحالة المعروضة، وتشكل فى مجموعها التنظيم القانونى الحاكم لهذه المسألة، الذى تتكامل أحكامه، وتتضافر نصوصه، بما لا يجوز معه فصلها عن بعضها، عند تحديد التطبيق السليم للقواعد التى تحكمها، الأمر الذى تنتفى معه المصلحة فى الدعوى المعروضة، مما يتعين معه القضاء بعدم قبولها.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بعدم قبول الدعوى.

أمين السر رئيس المحكمة