حكم المحكمة العليا، رقم 4 لسنة 2 قضائية «تفسير تشريعي»، جلسة 1 أبريل 1972

باسم الشعب

المحكمة العليا

بالجلسة العلنية المنعقدة فى يوم السبت أول أبريل سنة 1972 الموافق 17 من صفر سنة 1392 هـ .

المؤلف برياسة السيد المستشار/ بدوى إبراهيم حمودة رئيس المحكمة

وعضوية السادة المستشارين : محمد عبد الوهاب خليل نائب رئيس المحكمة وعمر حافظ شريف وحسين حسين قاسم وحسين زاكى وأحمد طوسون حسين ومحمد بهجت عتيبة . أعضاء

وحضور المستشار عادل عزيز زخارى نائب رئيس المحكمة ورئيس هيئة المفوضين

وحضور السيد / سيد عبد البارى ابراهيم أمين السر

أصدرت الحكم الآتى

الطلب رقم 4 لسنة 2 قضائية عليا ( تفسير )

المقدم من السيد / وزير العدل "بناء على طلب السيد / وزير الخزانة "

الوقائع

طلب وزير العدل بكتابه المؤرخ فى 14 من ابريل سنة 1971 تفسير المادة الأولى من قانون التأمين والمعاشات لموظفى الدولة ومستخدميها وعمالها المدنيين الصادر بالقانون رقم 50 لسنة 1963 لبيان مدى انطباقها على العمال المؤقتين والعرضيين والموسميين الذين لا يعينون على وظيفة ذات فئة بالميزانية وتنتهى علاقتهم بالمرفق بانتهاء الأعمال التى يكلفون القيام بها .

وقد أودعت هيئة مفوضى الدولة تقريراً مسبباً بالرأى القانونى كما قدمت إدارة قضايا الحكومة مذكرة برايها ، وعين لنظر الطلب أمام المحكمة جلسة 6 من نوفمبر سنة 1971 وأجل نظره إلى جلسة 4 من ديسمبر سنة 1971 وفى هذه الجلسة قررت المحكمة إصدار القرار بجلسة أول يناير سنة 1972 ثم قررت مد أجل النطق بالقرار إلى جلسة 5 من فبراير سنة 1972 وفى هذه الجلسة مدت أجل إصداره إلى جلسة اليوم .

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق والمداولة .

ومن حيث إن الطلب قد استوفى الأوضاع المقررة قانوناً .

ومن حيث إن المادة الثانية من القانون رقم 50 لسنة 1963 بإصدار قانون التأمين والمعاشات لموظفى الدولة ومستخدميها وعمالها المدنيين ينص على أنه " يقصد بالمنتفعين فى تطبيق أحكام هذا القانون الموظفون والمستخدمون والعمال المنصوص عليهم فى المادة 1 من القانون المرافق " .

وتنص المادة الأولى من هذا القانون على أن ينشأ صندوق للتأمين والمعاشات للفئات الآتية

( أ ) موظفى ومستخدمى وعمال الدولة المدنيين المربوطة مرتباتهم أو أجورهم أو مكافآتهم فى الميزانية العامة للدولة أو الميزانيات الملحقة بها أو فى ميزانيات الهيئات التى انتفعت بقانون التأمين والمعاشات لموظفى الدولة المدنيين الصادر به القانون رقم 36 لسنة 1960 المشار إليه ، وذلك فيمن عدا المعاملين قبل العمل بهذا القانون بقوانين معاشات أخرى غير القانون رقم 36 لسنة 1960 والقانون رقم 37 لسنة 1960 المشار إليهما .

(ب) موظفى ومستخدمى وعمال الهيئات والمؤسسات العامة التى تطبق نظام موظفى الدولة .

(ج) موظفى ومستخدمى وعمال الهيئات والمؤسسات العامة الأخرى الذين يصدر بانتفاعهم بأحكام هذا القانون قرار من وزير الخزانة بعد أخذ رأى مجلس إدارة الهيئة العامة للتأمين والمعاشات

ومن حيث إنه يبين من استقصاء المراحل التشريعية للقواعد المنظمة للمعاشات المدنية منذ صدور القانون رقم 5 لسنة 1909 بشأن المعاشات الملكية فى 15 من أبريل سنة 1909 أن هذا القانون وكذلك المرسوم بقانون رقم 37 لسنة 1921 الخاص بالمعاشات الملكية الصادر فى 28 من مايو سنة 1929 ، قصر كلاهما الإفادة من نظام المعاشات على الموظفين الدائمين ، والموظف الدائم فى مفهوم هذين القانونين هو من يقيد على وظيفة مدرجة فى سلك الوظائف الدائمة متى صدر قرار بتثبيته وجرى على راتبه تبعاً لذلك حكم استقطاع احتياطى المعاش ، وقد ظل هذا الوضع قائماً حتى 16 من يناير سنة 1935 حين أصدر مجلس الوزراء قراراً بوقف التثبيت يقضى بأن يكون التعيين فى الوظائف الخالية اعتباراً من هذا التاريخ بصفة مؤقته وبمقتضى عقود قابلة للتجديد فأصبح الموظفون المعينون منذ هذا التاريخ موظفين غير دائمين فى حكم قوانين المعاشات ولو كانوا معينين على وظائف دائمة ومن ثم فلا يثبتون فى وظائفهم ولا يستحقون معاشاً بل يخضعون لنظام المكافأة عن مدة الخدمة وقد استثنى المشرع طوائف معينة من الموظفين من حكم وقف التثبيت ، واستمر الحال على هذا الوضع حتى 8 من ديسمبر سنة 1952 حين صدر المرسوم بقانون رقم 316 لسنة 1952 بإنشاء صندوق للتأمين وآخر للادخار لموظفى الحكومة المدنيين وقد نصت المادة الأولى منه معدلة بالقانون رقم 331 لسنة 1953 على أن " ينشأ بوزارة المالية والاقتصاد صندوق للتأمين لجميع موظفى الدولة المدنيين والعسكريين المربوطة مرتباتهم على وظائف دائمة أو مؤقتة ضمن الباب الأول من الميزانية العامة للدولة أو فى ميزانيات الجامعات أو الأزهر والمعاهد الدينية أو مجلس فؤاد الأول الأهلى للبحوث أو الإذاعة المصرية أو مصلحة صناديق التأمين والادخار الحكومية أو غيرها من الميزانيات التى تعين بقرار من مجلس الوزراء ولو كانوا معينين قبل العمل بأحكام هذا القانون ، كما ينشأ صندوق آخر للادخار يخصص لغير المثبت من هؤلاء الموظفين " وقد كفل هذا النظام للموظف الذى يترك الخدمة ولأسرته بعد وفاته أموالاً تؤدى دفعة واحدة أو على دفعات دورية أو مدى الحياة وفقاً لظروف الموظف إلا أن أحكامه لم تتناول الموظفين الذين لم تربط وظائفهم ضمن الباب الأول من الميزانية العامة للدولة أو فى الميزانيات التى حددها النص وكذلك الموظفين المعينين على اعتمادات أو بمكافآت والمستخدمين الخارجين عن الهيئة وعمال اليومية الدائمين والمؤقتين . وفى 25 من نوفمبر سنة 1956 صدر قرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم 394 لسنة 1956 بإنشاء صندوق للتأمين والمعاشات لموظفى الدولة المدنيين وآخر لموظفى الهيئات ذات الميزانيات المستقلة ، فأضاف إلى الموظفين الدائمين المنتفعين بنظام المعاشات طوائف الموظفين المدنيين غير المثبتين المربوطة مرتباتهم على وظائف دائمة أو مؤقتة أو على درجات شخصية يخصم بها على وظائف خارج الهيئة أو على الاعتمادات المقسمة على درجات فى الميزانية العامة للدولة أو فى الميزانيات الملحقة بها أو فى الميزانيات المستقلة . وقد ظلت بعد ذلك طوائف أخرى من الموظفين لم يتناولها نظام التأمين والمعاشات وهم الموظفون المؤقتون المعينون بمكافآت شاملة أو على اعتمادات غير مقسمة إلى درجات وكذلك المستخدمون الخارجون عن الهيئة وعمال اليومية الدائمون والمؤقتون . ولم تنتفع هذه الطوائف من قانون التأمين والمعاشات لموظفى الدولة المدنيين الصادر فى 10 من فبراير سنة 1960 بالقانون رقم 36 لسنة 1960 إذ قصرت المادة الثالثة منه تطبيقه على المنتفعين بأحكام القانون رقم 394 لسنة 1956 المشار إليه والموظفين الذين يعينون بعد العمل به فى الوظائف الدائمة أو المؤقتة أو على درجات شخصية أو على اعتمادات مقسمة إلى درجات فى الميزانية العامة للدولة والميزانيات الملحقة بها وميزانيات الجامع الأزهر والمعاهد الدينية والجامعات والمجالس البلدية ومجالس المديريات وإدارة النقل العام لمنطقة الاسكندرية . وفى ذات التاريخ المشار إليه صدر قانون التأمين والمعاشات لمستخدمى الدولة وعمالها الدائمين بالقانون رقم 37 لسنة 1960 ، وقضى فى مادته الأولى بسريان أحكامه على جميع مستخدمى الدولة وعمالها الدائمين المربوطة أجورهم فى الميزانية العامة للدولة والميزانيات الملحقة بها وكذلك الميزانيات المستقلة المشار إليها فى المادة الثالثة من القانون رقم 36 لسنة 1960 وبذلك لم يتناول القانونان المشار إليهما الموظفين المعينين بمكافآت شاملة والعمال المؤقتين . وأخيراً صدر قانون التأمين والمعاشات لموظفى الدولة ومستخدميها وعمالها بالقانون رقم 50 لسنة 1963 فى 28 من ابريل سنة 1963 وحددت المادة الأولى منه المنتفعين بأحكامه على النحو الذى سلف بيانه فتناولت فئات لم تكن تنتفع بأحكام القانون رقم 36 لسنة 1960 وبقانون رقم 37 لسنة 1960 وقد أفصحت عن ذلك المذكرة الإيضاحية لهذا القانون فى تعليقها على المادة الأولى المشار إليها إذ جاء بها أن هذه المادة " حددت فئات المنتفعين بأحكام المشروع فنصت فى البند " أ " منها على انتفاع كافة موظفى ومستخدمى وعمال الحكومة والهيئات التى كانت خاضعة فعلاً للقانون رقم 36 لسنة 1960 فيمن عدا المعاملون بقوانين معاشات أخرى غير القانون رقم 36 والقانون رقم 37 لسنة 1960 والقانون رقم 37 لسنة 1960 ، فشملت بذلك فئات لم تكن تنتفع بأحكام القانون رقم 36 لسنة 1960 كالمكلفين والموظفين المعينين بمربوط ثابت أو بمكافآت شاملة والعمال المؤقتين والمعينين على اعتمادات وغيرهم من العاملين فى خدمة تلك الجهات ، كما توسع المشروع فشمل موظفى ومستخدمى وعمال الهيئات والمؤسسات العامة الذين يطلق فى شأنهم قانون نظام موظفى الدولة "

ومن حيث إنه يبين مما تقدم أن التشريعات المتعاقبة المنظمة للمعاشات المدنية سلكت سنة التدرج فى تحديد فئات العاملين الذين يفيدون منها فبدأت بشاغلى الوظائف الدائمة ثم امتد نطاقها وشملت طوائف أخرى من العاملين حتى صدر القانون رقم 50 لسنة 1963 فخطا فى هذا السبيل خطوة واسعة حيث شمل بأحكامه طوائف أخرى من العاملين قصرت عن شمولهم أحكام التشريعات السابقة .

ومن حيث إنه رغم اختلاف التشريعات المذكورة من حيث نطاق سريانها على النحو المتقدم فإنها جميعاً ، منذ صدور القانون رقم 5 لسنة 1909 حتى صدور القانون رقم 50 لسنة 1963 ، قد التزمت قاعدة تقضى بقصر تطبيق أحكامها على العاملين الذين تربطهم بجهات الإدارة التى يعملون بها نظم لائحية ولم يخرج القانون رقم 50 لسنة 1963 عن هذا النهج . يؤيد هذا النظر :

أولاً : إن المادة 17 من القانون سالف الذكر تنص على أن " مدة خدمة المنتفع المحسوبة فى المعاش هى المدة التى قضيت فى إحدى الوظائف المنصوص عليها فى المادة 1 بعد استبعاد مدد الوقف عن العمل التى يقرر الحرمان من المرتب أو الأجر المستحق عنها ... ، وقد رددت المواد 40 ، 41 ، 42 من القانون حكم هذا النص الذى يجعل الإفادة من مزاياه منوطة بشغل إحدى الوظائف المنصوص عليها فى مادته الأولى . ومدلول اصطلاح " الوظيفة " فى ضوء أحكام هذا القانون إنما ينصرف إلى وعاء الخدمة المستقرة فى جهة إدارية ، مما يدل على أن المشرع فى القانون المذكور إنما يخاطب العاملين الذين تتميز خدمتهم بصفة الاستقرار والذين تنتظم علاقاتهم بجهات الإدارة نظم لائحية

ثانياً : أن القانون رقم 21 لسنة 1967 بإنشاء نظام إدخار للعاملين – هو نظام ربطة الشارع بنظام التأمين والمعاشات وجعله مكملاً له _ ينص فى المادة الأولى على أن " ينشأ نظام إدخار للعاملين الخاضعين لأحكام قوانين المعاشات المدنية والعسكرية وكذا العاملين الدائمين الخاضعين لقانون التأمينات الاجتماعية .

ويجوز بقرار من وزير العمل خضوع العاملين المؤقتين والموسمين لأحكام هذا القانون .

وتتولى تطبيق هذا النظام الجهات والهيئات الملتزمة بمعاشات أو بمكافآت المنتفعين به طبقاً لأحكام قوانين المعاشات والتأمينات الاجتماعية المشار إليها ، وتعتبر أموال النظام من أموالها وذلك فى حدود اختصاصها " وظاهر من هذا النص أن القانون جعل مناط الإفادة من نظام الادخار أما خضوع المعاملين لأحكام قوانين المعاشات المدنية والعسكرية أو كونهم من العاملين الدائمين الخاضعين لقانون التأمينات الاجتماعية ، ثم خص العاملين المؤقتين والموسميين بحكم خاص فأجاز إخضاعهم لأحكام القانون وذلك بقرار يصدر من وزير العمل الذى كان مختصاً وقتئذ بإصدار القرارات المنفذة لقانون التأمينات الاجتماعية والقانون رقم 21 لسنة 1967 فيما يخصه ( المادة 31 من هذا القانون ) مما يدل على أن العمال المؤقتين والموسميين الذين لا تتسم علاقاتهم بجهات الإدارة بصفة الاستقرار بل تنتهى بانتهاء الأعمال التى يكلفون بها ولا تنظم شئون توظفهم قواعد لائحية لا يندرجون فى ضمن الخاضعين لأحكام قوانين المعاشات المدنية – ذاك أنه لو كانت هذه الطائفة من العاملين تنتفع بأحكام قوانين المعاشات المدنية لما وضع لهم الشارع حكماً خاصاً يجيز انتفاعهم بهذا النظام وذلك بقرار يصدر من وزير العمل الذى كان منوطاً به وقتئذ إصدار القرارات المنفذة لقانون التأمينات الاجتماعية والقانون رقم 21 لسنة 1967 المشار إليه .

ومن حيث إنه ولئن انحسرت أحكام قانون التأمين والمعاشات لموظفى الدولة ومستخدميها وعمالها المدنيين الصادر بالقانون رقم 50 لسنة 1963 على العاملين الذين يمارسون أعمالاً لدى جهات الإدارة لا تتسم بصفة الاستمرارية ولا تنظم شئون توظفهم قواعد لائحية فإن قانون التأمينات الاجتماعية الصادر بالقانون رقم 63 لسنة 1964 قد شملهم وكفل لهم مزايا تؤمنهم فى مستقبل أيامهم عند تقاعدهم أو عجزهم أو مرضهم كما تؤمن أسرهم بعد وفاتهم . فقد نصت المادة الثانية من هذا القانون على سريان أحكامه على جميع العاملين عدا فئات حددتها منها " فئات العاملين فى الحكومة والهيئات والمؤسسات العامة ووحدات الإدارة المحلية المنتفعين بأحكام قوانين التأمين والمعاشات " كما نصت المادة 64 منه الواردة فى الباب السادس الخاص بالتأمين ضد البطالة على أن " تسرى أحكام هذا الباب على العاملين الخاضعين لأحكام هذا القانون " فيما عدا الفئات التى حددتها المادة المذكورة ومن بينها العاملون الذين يستخدمون فى أعمال عرضية ومؤقتة وعلى الأخص عمال المقاولات وعمال التراحيل والعمال الموسميين وعمال الشحن والتفريغ . وقد أفصحت المذكرة الإيضاحية للقانون عن إدخال هذه الفئة من العاملين فى مجال تطبيقه إذ جاء بها " أن نطاق تطبيقه امتدت لأول مرة فيما يختص بتأمين الشيخوخة والعجز والوفاة إلى فئات العاملين الذين يستخدمون فى أعمال عرضية مؤقتة وعلى الأخص عمال المقاولات وعمال التراحيل والعمال الموسميين وعمال الشحن والتفريغ بعد أن اتجهت الدولة إلى العمل على استقرار عمالتهم وتنظيمها

ومن حيث إنه فيما يتعلق بالمعيار الذى يتخذ أساساً للتفرقة بين العاملين الذين تربطهم بجهات الإدارة علاقات لائحية فى نطاق القانون العام وغيرهم ممن تحكم علاقاتهم بهذه الجهات قواعد القانون الخاص ، فإنه يتعين الرجوع فى تحديد أوضاع كل طائفة من هاتين الطائفتين لتطبيق النظام المقرر فى شأنها إلى النظام القانونى الذى أسند للعمل المنوط بهم على مقتضاه والذى تطبق فى شأنهم أحكامه ، وهو يقتضى تقصى هذا النظام للوقوف على حقيقة علاقة العامل بجهة الإدارة ، وأداة إسناد العمل إليه سواء أكانت قراراً صادراً بالتعيين أو عقداً مبرماً مع العامل أو رابطة فعلية بينه وبين جهة الإدارة فهى التى تكشف عن طبيعة هذه العلاقة وتحدد الرابطة القانونية التى تقوم بينهما وتوضح المركز القانونى للعامل فى علاقته بجهة الإدارة ولا يعول فى هذا الخصوص على ما يطلق على العامل من تسميات بل يعتد فى هذا الشأن بطبيعة العلاقة التى تربط العامل بجهة الإدارة .

ومن حيث إنه على مقتضى ما تقدم فإن العمال المؤقتين والعرضيين والموسميين الذين لا يعينون على وظيفة ذات فئة بالميزانية وتنتهى علاقتهم بالمرفق بانتهاء الأعمال التى يكلفون بها ولا تنظم علاقتهم بجهات الإدارة نظم لائحية لا ينتفعون بأحكام قانون التأمين والمعاشات لموظفى الدولة ومستخدميها وعمالها المدنيين المشار إليه وإنما يفيدون من أحكام قانون التأمينات الاجتماعية الصادر بالقانون رقم 63 لسنة 1964 فى الحدود الواردة به .

فلهذه الأسباب

وبعد الاطلاع على قانون التأمين والمعاشات لموظفى الدولة ومستخدميها وعمالها المدنيين الصادر بالقانون رقم 50 لسنة 1963 .

وعلى قانون التأمينات الاجتماعية الصادر بالقانون رقم 63 لسنة 1964 .

قررت المحكمة ما يأتى :

إن مناط تطبيق أحكام قانون التأمينات والمعاشات لموظفى الدولة ومستخدميها وعمالها المدنيين الصادر بالقانون رقم 50 لسنة 1963 على العاملين المنصوص عليهم فى المادة الولى من هذا القانون أن تقوم العلاقة التى تربطهم بجهات الإدارة على أسس لائحية . أما العمال المؤقتون والموسميون والعرضيون الذين لا يعينون على وظيفة ذات فئة بالميزانية وتنتهى علاقاتهم بالمرفق بانتهاء الأعمال التى يكلفون القيام بها ولا تقوم علاقاتهم بجهات الإدارة على أسس لائحية فإنهم ينتفعون بأحكام قانون التأمينات الاجتماعية الصادر بالقانون رقم 63 لسنة 1964 دون القانون رقم 50 لسنة 1963 المشار إليه .