حكم المحكمة الدستورية العليا، رقم 4 لسنة 1 قضائية «دستورية»، جلسة 25 يونيو 1983

باسم الشعب

المحكمة الدستورية العليا

بالجلسة العلنية المنعقدة فى يوم السبت 25 من يونيه سنة 1983 الموافق 15 من رمضان سنة 1403 هـ .

برئاسة السيد المستشار د / فتحى عبد الصبور رئيس المحكمة

وحضور السادة المستشارين : محمد على راغب بليغ ومصطفى جميل مرسى ومحمد عبد الخالق النادى ومنير أمين عبد المجيد ورابح لطفى جمعة وفوزى أسعد مرقس أعضاء

وحضور السيد المستشار د / محمد إبراهيم أبو العينين المفوض

وحضور السيد / أحمد على فضل الله أمين السر

أصدرت الحكم الآتى :

فى القضية المقيدة بجدول المحكمة الدستورية العليا برقم 4 لسنة 1 القضائية " دستورية "

المرفوعة من :

السيد / أحمد على إسماعيل

ضد

1 - السيد رئيس الجمهورية

2 - السيد رئيس الوزراء

3 - السيد وزير الزراعة والإصلاح الزراعى

4 - السيد رئيس الهيئة العامة للإصلاح الزراعى

الإجراءات

بتاريخ 28 مارس سنة 1976 أودع المدعى صحيفة هذه الدعوى قلم كتاب المحكمة طالبًا الحكم بعدم دستورية القرار بقانون رقم 104 لسنة 1964 بأيلولة ملكية الأراضى الزراعية - التى تم الاستيلاء عليها طبقًا لأحكام المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بالإصلاح الزراعى والقرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 المعدل له – إلى الدولة دون مقابل .

وقدمت إدارة قضايا الحكومة مذكرة طلبت فيها الحكم أصليًا بعدم اختصاص المحكمة بنظر الدعوى ، واحتياطيًا برفضها .

وبعد تحضير الدعوى أودعت هيئة المفوضين تقريرًا بالرأى انتهت فيه إلى عدم دستورية القرار بقانون المطعون فيه .

ونُظرت الدعوى على الوجه المبين بمحضر الجلسة ، حيث التزمت هيئة المفوضين رأيها، وقررت المحكمة إصدار الحكم بجلسة اليوم .

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات والمداولة .

حيث إن الدعوى استوفت أوضاعها الشكلية .

وحيث إن الوقائع – على ما يبين من صحيفة الدعوى وسائر الأوراق – تتحصل فى أن المدعى كان قد أقام الدعوى رقم 5686 لسنة 1974 مدنى كلى أمام محكمة جنوب القاهرة الابتدائية طالبًا الحكم بإلزام المدعى عليهم متضامنين بتسليمه سندات إسمية على الدولة بمبلغ 37240 جنيهًا قيمة التعويض المستحق له عن أراضيه الزراعية التى استولت عليها الحكومة تنفيذًا لأحكام القرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 بتعديل بعض أحكام قانون الإصلاح الزراعى ، والتى امتنعت الدولة عن تسليمها له بحجة أن القرار بقانون رقم 104 لسنة 1964 قد قضى بأيلولة ملكية الأراضى الزراعية – التى تم الاستيلاء عليها طبقًا لأحكام المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بالإصلاح الزراعى والقرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 المعدل له – إلى الدولة دون مقابل، وأثناء نظر الدعوى دفع المدعى بعدم دستورية القرار بقانون رقم 104 لسنة 1964، وبجلسة 22 فبراير سنة 1976 كلفت المحكمة المدعى برفع دعواه الدستورية خلال شهرين، فأقام الدعوى الماثلة .

وحيث إن الحكومة دفعت بعدم اختصاص المحكمة بنظر الدعوى تأسيسًا على أن القرار بقانون رقم 104 لسنة 1964 المطعون فيه – يعتبر عملاً من الأعمال السياسية التى تستهدف الحفاظ على كيان الدولة الاقتصادى وتحقيق سياستها العليا فى القضاء على الإقطاع وتذويب الفوارق بين الطبقات، وهو بهذه المثابة يعد من أعمال السيادة التى تنحسر عنها الرقابة القضائية على دستورية القوانين .

وحيث إن نظرية أعمال السيادة وإن كانت فى أصلها الفرنسى قضائية النشأة ولدت فى ساحة القضاء الإدارى الفرنسى وتبلورت فى رحابه، إلا أنها فى مصر ذات أساس تشريعى يرجع إلى بداية نظامنا القضائى الحديث الذى أقرها بنصوص صريحة فى صلب تشريعاته المتعاقبة المنظمة للمحاكم ومجلس الدولة وآخرها ما ورد فى قانونى السلطة القضائية ومجلس الدولة اللذين استبعدا أعمال السيادة من ولاية القضاء العادى والقضاء الإدارى على السواء، وذلك تحقيقًا للاعتبارات التى تقتضى – نظرًا لطبيعة هذه الأعمال – النأى بها عن نطاق الرقابة القضائية وذلك لدواعى الحفاظ على كيان الدولة ، واستجابة لمقتضيات أمنها فى الداخل والخارج ورعاية لمصالحها الأساسية ، وقد وجدت هذه الاعتبارات صدى لدى القضاء الدستورى فى الدول التى أخذت بنظام الرقابة القضائية على دستورية القوانين، فاستبعدت المسائل السياسية من نطاق هذه الرقابة ، وهى صورة من أعمال السيادة التى لا تنبسط عليها رقابة القضاء فى النظام المصرى .

وحيث إن أعمال السيادة التى تخرج عن مجال الرقابة القضائية وإن كانت لا تقبل الحصر والتحديد، وكان المرد فى تحديدها إلى القضاء ليقرر ما يعتبر من أعمال السيادة وما لا يعتبر منها بحسب ظروف كل حالة على حده، إلا أن هذه الأعمال يجمعها إطار عام هى أنها تصدر عن الدولة بما لها من سلطة عليا وسياسة داخلية وخارجية مستهدفة تحقيق المصالح العليا للجماعة ، والسهر على احترام دستورها، والإشراف على علاقتها مع الدول الأخرى ، وتأمين سلامتها وأمنها فى الداخل والخارج لما كان ذلك، وكان القرار بقانون رقم 104 لسنة 1964 المطعون فيه قد صدر فى شأن يتعلق بالأراضى الزراعية التى تم الاستيلاء عليها طبقًا لأحكام المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 والقرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 متضمنًا عدم أحقية ملاكها فى التعويض عن هذه الأراضى ، فتعرض بذلك الملكية الخاصة ، وهى من الحقوق التى عنى الدستور بالنص على صونها، وتحديد الحالات التى يجوز فيها نزعها جبرًا عن مالكها، ووضع القيود والضوابط لحمايتها، والتى يتعين على سلطة التشريع أن تلتزمها وإلا جاء عملها مخالفًا للدستور، ومن ثم لا يكون ذلك القرار بقانون قد تناول مسائل سياسية تنأى عن الرقابة الدستورية على نحو ما ذهبت إليه الحكومة ، ويكون الدفع المبدى منها فى هذا الصدد بعدم اختصاص المحكمة بنظر الدعوى غير قائم على أساس، متعينًا رفضه .

وحيث إن مما ينعاه المدعى على القرار بقانون رقم 104 لسنة 1964 المطعون فيه أنه إذ قضى بأيلولة ملكية الأراضى الزراعية - التى تم الاستيلاء عليها طبقًا لأحكام المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بالإصلاح الزراعى والقرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 المعدل له – إلى الدولة دون مقابل يكون قد انطوى على اعتداء على الملكية الخاصة ومصادرة لها وذلك بالمخالفة لحكم كل من المادة (24) من الدستور التى تنص على أن الملكية الخاصة مصونة والمادة (36) منه التى تحظر المصادرة العامة ولا تجيز المصادرة الخاصة إلا بحكم قضائى .

وحيث إن المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بالإصلاح الزراعى بعد أن نص فى مادته الأولى على أنه " لا يجوز لأى شخص أن يمتلك من الأراضى الزراعية أكثر من مائتى فدان وكل عقد يترتب عليه مخالفة هذا الحكم يعتبر باطلاً ولا يجوز تسجيله " قضى فى مادته الخامسة بأن " يكون لمن استولت الحكومة على أرضه، وفقًا لأحكام المادة الأولى الحق فى تعويض يعادل عشرة أمثال القيمة الإيجارية لهذه الأرض مضافًا إليه قيمة المنشآت والآلات الثابتة وغير الثابتة والأشجار وتقدير القيمة الإيجارية بسبعة أمثال الضريبة الأصلية ..... " كما نص فى مادته السادسة على أن " يؤدى التعويض سندات على الحكومة ... وتستهلك خلال أربعين سنة . وتكون هذه السندات إسمية ... ويصدر مرسوم بناء على طلب وزير المالية والاقتصاد بتعيين مواعيد وشروط استهلاك هذه السندات وشروط تداولها " . وإذ أصدر بعد ذلك القرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 بتعديل بعض أحكام قانون الإصلاح الزراعى ونص فى مادته الأولى على أنه " لا يجوز لأى فرد أن يمتلك من الأراضى الزراعية أكثر من مائة فدان ويعتبر فى حكم الأراضى الزراعية ما يملكه الأفراد من الأراضى البور والأراضى الصحراوية ... " وفى مادته الثالثة على أن " تستولى الحكومة على ملكية ما يجاوز الحد الأقصى الذى يستبقيه المالك .... " قضى فى مادته الرابعة بأن " يكون لمن استولت الحكومة على أرضه تنفيذًا لأحكام هذا القانون الحق فى تعويض يقدر وفقًا للأحكام الواردة فى هذا الشأن بالمرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 المشار إليه وبمراعاة الضريبة السارية فى 9 سبتمبر سنة 1952 " كما نصت مادته الخامسة على أن " يؤدى التعويض سندات إسمية على الدولة لمدة خمس عشرة سنة .... وتكون السندات قابلة للتداول فى البورصة .... ويصدر قرار من وزير الخزانة بكيفية إصدار هذه السندات .... " .

وحيث إنه فى 21 مارس سنة 1964 صدر القرار بقانون رقم 104 لسنة 1964 المطعون فيه - ونص فى مادته الأولى على أن " الأراضى الزراعية التى تم الاستيلاء عليها طبقًا لأحكام المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 والقانون رقم 127 لسنة 1961 المشار إليهما، تؤول ملكيتها إلى الدولة دون مقابل " . وفى مادته الثانية على أن " يلغى كل نص يخالف أحكام هذا القانون " وانتهى فى مادته الثالثة والأخيرة إلى النص على أن ينشر هذا القانون فى الجريدة الرسمية ، ويعمل به من تاريخ نشره، وقد تم نشره فى الجريدة الرسمية فى 23 مارس سنة 1964 .

وحيث إن الدساتير المصرية المتعاقبة قد حرصت جميعها منذ دستور سنة 1923 على النص على مبدأ صون الملكية الخاصة وحرمتها باعتبارها فى الأصل ثمرة النشاط الفردى وحافزه على الانطلاق والتقدم، فضلاً عن أنها مصدر من مصادر الثروة القومية التى يجب تنميتها والحفاظ عليها لتؤدى وظيفتها الاجتماعية فى خدمة الاقتصاد القومى . ومن أجل ذلك حظرت تلك الدساتير نزع الملكية الخاصة جبرًا عن صاحبها إلا للمنفعة العامة ومقابل تعويض وفقًا للقانون (المادة 9 من كل من دستور سنة 1923 ودستور سنة 1930 والمادة 11 من دستور سنة 1956 والمادة 5 من دستور سنة 1958 والمادة 16 من دستور سنة 1964 والمادة 34 من دستور سنة 1971) كما نص الدستور القائم صراحة على حظر التأميم إلا لاعتبارات الصالح العام وبقانون ومقابل تعويض (المادة 35) بل إنه إمعانًا فى حماية الملكية الخاصة وصونها من الاعتداء عليها بغير حق حظر على هذا الدستور المصادرة العامة حظرًا مطلقًا كما لم يجز المصادرة الخاصة إلا بحكم قضائى (المادة 36) .

لما كان ذلك، وكان استيلاء الدولة على ملكية الأراضى الزراعية الزائدة على الحد الأقصى الذى يقرره القانون للملكية الزراعية يتضمن نزعًا لهذه الملكية الخاصة بالنسبة للقدر الزائد جبرًا عن صاحبها، ومن ثم وجب أن يكون حرمانه من ملكه مقابل تعويض، وإلا كان استيلاء الدولة على أرضه بغير مقابل - مصادرة خاصة لها، لا تجوز إلا بحكم قضائى وفقًا لحكم المادة (36) من الدستور .

ولا يقدح فى هذا النظر ما ذهبت إليه الحكومة من أن المادة (37) من الدستور قد سكتت عن النص صراحة على تقرير حق التعويض بالنسبة للاستيلاء على الأراضى الزراعية المجاوزة للحد المقرر قانونًا، ذلك أن ما استهدفه المشرع الدستورى من إيراد هذا النص هو تقرير مبدأ تعيين حد أقصى للملكية الزراعية بما لا يسمح بقيام الإقطاع ويضمن حماية الفلاح والعامل الزراعى من الاستغلال، فكان مجال ذلك النص الدستورى مقصورًا على تقرير هذا المبدأ ومحصورًا فى إرساء حكمه، ولم يكن إيراد هذا النص بصدد تنظيم الاستيلاء على الأراضى الزراعية الزائدة عن الحد الأقصى ، وبالتالى لم يكن ثمة مقتضى فى هذا الصدد لتأكيد مبدأ التعويض من الاستيلاء على الأراضى الزراعية الزائدة عن هذا الحد اجتراء بما تغنى عنه المبادئ الأساسية الأخرى التى يتضمنها الدستور والتى تصون الملكية الخاصة ، وتنهى عن نزعها إلا لمنفعة عامة مقابل تعويض، ولا تجيز المصادرة الخاصة إلا بحكم قضائى .

كما لا ينال من ذلك ما أثارته الحكومة من أن القرار بقانون رقم 104 لسنة 1964 قد جاء استجابة من المشرع لما يقرره الدستور فى مادته الرابعة من أن الأساس الاقتصادى للدولة يهدف إلى تذويب الفوارق بين الطبقات وفى مادته السابعة من أن التضامن الاجتماعى أساس المجتمع، ذلك أن التزام المشرع بالعمل على تحقيق تلك المبادئ لا يعنى ترخصه فى تجاوز الضوابط والخروج على القيود التى تضمنتها مبادئ الدستور الأخرى ومنها صون الملكية الخاصة وعدم المساس بها إلا على سبيل الاستثناء وفى الحدود وبالقيود التى أو ردتها نصوصه .

وحيث إنه تمشيًا مع هذا المفهوم الصحيح لحكم الدستور، فإن تشريعات الإصلاح الزراعى المتعاقبة التى صدر بها المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 والقرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 والقرار بقانون رقم 50 لسنة 1969 والتى وضعت حدًا أقصى للملكية الزراعية وقررت الاستيلاء على ما يزيد عن هذا الحد لم تغفل حق الملاك فى التعويض عن أراضيهم المستولى عليها وإنما قررت حقهم فى التعويض عنها وفقًا للقواعد والأسس التى نصت عليها تلك القوانين . بل إن القرار بقانون رقم 15 لسنة 1963 فى شأن حظر تملك الأجانب للأراضى الزراعية وما فى حكمها قد اعتنق هذا النظر فنص فى المادة الرابعة منه على أن يؤدى ملاك تلك الأراضى تعويضًا يقدر وفقًا للأحكام المنصوص عليها فى المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 .

وحيث إنه على مقتضى ما تقدم، فإن القرار بقانون رقم 104 لسنة 1964 المطعون فيه إذ نص فى مادته الأولى على أيلولة ملكية الأراضى الزراعية – التى تم الاستيلاء عليها طبقًا لأحكام المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بالإصلاح الزراعى والقرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 المعدل له إلى الدولة دون مقابل، يكون قد جرد تلك الأراضى المستولى عليها عن ملكيتهم بغير مقابل، فشكل بذلك اعتداء على هذه الملكية الخاصة ومصادرة لها بالمخالفة لحكم كل من المادة (34) من دستور سنة 1971 التى تنص على أن الملكية الخاصة مضمونة والمادة (36) منه التى تحظر المصادرة العامة للأموال ولا تجيز المصادرة الخاصة إلا بحكم قضائى ، مما يتعين معه الحكم بعدم دستورية المادة الأولى من القرار بقانون رقم 104 لسنة 1964 .

لما كان ذلك، وكانت باقى مواد هذا القرار بقانون مترتبة على مادته الأولى بما مؤداه ارتباط نصوصه بعضها ببعض ارتباطًا لا يقبل الفصل أو التجزئة ، ومن ثم فإن عدم دستورية نص المادة الأولى وإبطال أثرها – يستتبع بحكم هذا الارتباط – أن يلحق ذلك الإبطال باقى نصوص القرار بقانون المطعون فيه، مما يستوجب الحكم بعدم دستوريته برمته .

لهذه الأسباب

حكمت المحكمة بعدم دستورية القرار بقانون رقم 104 لسنة 1964 بأيلولة ملكية الأراضى الزراعية - التى تم الاستيلاء عليها طبقًا لأحكام المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بالإصلاح الزراعى والقرار بقانون رقم 127 لسنة 1961 المعدل له – إلى الدولة دون مقابل، وألزمت الحكومة المصروفات ومبلغ ثلاثين جنيهًا مقابل أتعاب المحاماه .

أمين السر رئيس المحكمة